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© 2001 Yvelines Environnement

DU BON USAGE DES ACTIONS CONTENTIEUSES

Sommaire

INTRODUCTION

1. LE RECOURS POUR EXCÈS DE POUVOIR, DÉFINITION ET EFFETS
1.1. L'objet du recours
1.2. Les moyens d'annulation
1.3. Les conséquences de l'annulation

2. CAPACITÉ ET HABILITATION. QUALITÉ ET INTÉRÊT POUR AGIR
2.1. La capacité et l'habilitation pour agir
2.2. La qualité et l'intérêt pour agir

3. LES DÉLAIS. L'EXCEPTION D'ILLÉGALITÉ. LE RECOURS GRACIEUX
3.1. Le délai normal pour déposer un recours contre une décision est de deux mois.
3.2. L'exception d'illégalité peut permettre d'échapper à la forclusion
3.3. Le recours gracieux

4. INTRODUCTION DE L'INSTANCE. SURSIS À EXÉCUTION, AUDIENCE ET JUGEMENT
4.1. L'introduction de l'instance
4.2. L'audience et le jugement

5. LES VOIES DE RECOURS

6. LES INTERVENTIONS. LE DÉSISTEMENT. LES RÉFÉRÉS
6.1. Les interventions volontaires
6.2. Le désistement
6.3. Les référés
6.3.1. Le référé suspension
6.3.2. Le référé injonction ou référé " liberté "
6.3.3. Le référé conservatoire

PETIT GLOSSAIRE DE L'URBANISME

Sommaire

INTRODUCTION

Grande est la tentation qu'éprouvent les associations dont la vocation est de défendre l'environnement de se lancer dans des actions contentieuses lorsqu'elles rencontrent des actes ou des décisions allant manifestement à l'encontre de leurs objectifs. C'est un réflexe somme toute normal dans un État de droit.

Mais il importe de se méfier de ce réflexe et de se montrer d'une extrême prudence avant de se lancer dans une procédure. Chacun connaît la phrase de Balzac, ô combien justifiée : " un mauvais arrangement vaut mieux qu'un bon procès ". Toutes les ressources de la concertation, toutes les voies pouvant aboutir à un compromis acceptable doivent être exploitées et épuisées avant que soit envisagée une phase contentieuse.
Il faut en effet avoir présent à l'esprit :
- qu'il ne suffit pas de se croire dans son bon droit pour être sûr de gagner son procès. Les adversaires de nos associations ont le plus souvent de puissants moyens, qu'ils mettent au service d'une imagination juridique fertile, susceptibles d'emporter un jugement défavorable à notre cause.
- que de plus en plus, on voit des associations requérantes poursuivies, en retour, pour recours abusif (même si tel n'est pas leur avis !) et condamnées à verser à leurs adversaires d'importants dommages et intérêts, susceptibles de ruiner l'association requérante et d'aller même jusqu'à sa dissolution.

Il y a eu, à coup sûr, des recours réellement abusifs qui, outre l'aspect financier, ont contribué à déconsidérer leurs auteurs, et le mouvement associatif en général. Ces recours ont contribué à engorger les tribunaux et l'attribution de dommages et intérêts est l'un des moyens, parmi d'autres, qu'ont trouvé les pouvoirs publics pour les limiter ; les associations doivent, de leur côté, participer à cet assainissement en n'engageant d'action contentieuse qu'à bon escient et lorsque tous les autres moyens ont échoué.
Le tribunal n'est pas une " tribune ", un lieu de débat public. Il ne faut pas se tromper de mode de communication ou de négociation.
Une telle action peut alors être entreprise soit au pénal (s'il y a infraction à un règlement) soit au civil (pour les actions à l'encontre des particuliers) soit enfin devant la justice administrative s'il y a conflit avec l'administration.
Dans la pratique, ces actions contentieuses gagnent le plus souvent à bénéficier de l'assistance d'un homme de l'art, c'est à dire d'un avocat spécialisé dans la branche concernée : les méandres du droit sont tels que le profane a de fortes chances de s'y perdre. Encore lui faut-il parfois résister aux sollicitations du spécialiste dont les intérêts peuvent diverger.

Il est toutefois un type de recours officiellement dispensé de l'intervention d'un avocat : c'est le recours pour excès de pouvoir introduit devant un Tribunal Administratif en vue d'obtenir l'annulation d'une décision (explicite ou tacite) de l'administration. Les associations peuvent ainsi, sans grande dépense et sans procédure compliquée, s'adresser au tribunal en vue de leur annulation. On ne peut, bien entendu, que leur donner les conseils de prudence évoqués plus haut, mais si en définitive elles décident de déposer un recours contentieux, il leur faut mettre tous les atouts de leur côté.

C'est à leur intention qu'a été rédigé le texte suivant, qui résume brièvement et exclusivement les principaux points de procédure que doivent respecter les associations souhaitant déposer un recours pour excès de pouvoir (ou recours en annulation) à l'encontre d'une décision administrative.

NB : plusieurs exemples tirés de la jurisprudence sur l'urbanisme visent les POS et schémas directeurs. Dans la mesure du possible, les modifications apportées par la loi SRU instituant les PLU et les SCOT (cf. glossaire) sont précisées en italique. La loi du 12 avril 2 000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration a également modifié des règles de procédure. Enfin, la loi n° 2000-597 du 30 juin 2 000 a revu les procédures d'urgence. Ces modifications figurent également en italique.

Ce texte n'est pas un cours de droit… Rien ne remplace la consultation d'un bon manuel, à jour..

Sommaire

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1. LE RECOURS POUR EXCÈS DE POUVOIR, DÉFINITION ET EFFETS

1.1. L'objet du recours

Il s'agit d'un recours auprès du tribunal administratif en vue d'obtenir l'annulation - partielle ou totale - d'une décision administrative.
Il faut donc qu'il y ait, à l'origine, une décision administrative et que cette décision emporte des effets de droit ; c'est à dire que ce ne peut pas être une simple décision de procédure, comme par exemple l'ouverture d'une enquête publique. De manière générale, un recours ne peut être exercé à l'encontre de mesures préparatoires ou de décisions confirmatives.
Pour nos associations, il s'agit essentiellement de décisions concernant l'urbanisme, comme l'adoption d'un POS ou d'une ZAC par un conseil municipal (délibération), l'octroi d'un permis de construire (arrêté) ou d'une autorisation de lotir.
Selon les règles de compétences définies par la loi, ces décisions sont prises par l'État ou la commune.
Le plus souvent la décision est explicite, et consiste dans un texte soit réglementaire (POS) soit individuel (permis de construire ou de démolir) soit encore "sui generis" (DUP). Mais elle peut aussi être implicite, ou tacite, et résulter de la non-réponse de l'administration à une demande précise.

1.2. Les moyens d'annulation

La demande d'annulation doit reposer sur des moyens de droit, c'est à dire sur un ou plusieurs raisonnements juridiques démontrant objectivement l'illégalité de la décision en question. On distingue deux causes juridiques qui portent respectivement :
- sur l'illégalité externe, c'est à dire sur des questions de procédure (une formalité substantielle a été omise telle qu'une mesure de publicité ou la consultation d'un organisme) ou de compétence (le maire a signé un permis alors qu'il n'avait pas la compétence pour le faire).
- Sur l'illégalité interne, c'est à dire sur des erreurs de fait ou de droit rendant la décision attaquée contraire à certaines lois ou à certains règlements (par exemple permis accordé avec un COS supérieur à ce que permet le POS, incompatibilité du POS avec le schéma directeur, du PLU avec le SCOT, le PLH, le PDU).

Il appartient au juge de peser la validité des moyens adoptés. S'il les estime non fondés, il rejette le recours. Dans le cas contraire, il prononce l'annulation (partielle ou totale, suivant le cas) de la décision qu'il a jugée illégale ; il ne peut lui substituer une autre décision.
Depuis la loi SRU, le juge, lorsqu'il annule un document d'urbanisme pour excès de pouvoir, doit se prononcer sur l'intégralité des moyens de la requête susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension de l'acte (article L. 600-4-1 modifié).

1.3. Les conséquences de l'annulation

La décision annulée est censée n'avoir jamais existé, ce jugement ayant l'autorité de la chose jugée opposable à tous.

Cette inexistence a elle-même des conséquences différentes suivant la nature de l'acte annulé.
En particulier en ce qui concerne le POS, il faut savoir :
- que le juge n'exerce qu'un contrôle minimum (erreur manifeste d'appréciation) sur les moyens de légalité interne, compte tenu du pouvoir discrétionnaire dont disposent les communes en la matière ;
- que l'annulation du POS remet en vigueur le POS immédiatement antérieur ; si celui-ci n'existe pas, ou est lui-même illégal, on en revient au Règlement National d'Urbanisme. Si l'annulation concerne le plan approuvé, le plan rendu public peut encore produire des effets s'il l'a été depuis moins de 3 ans. Le RNU s'applique en cas d'abrogation ou d'annulation du PLU. L'avis conforme du préfet sera requis pour la délivrance des autorisations d'occupation des sols lorsque l'annulation n'a pas pour effet de remettre en vigueur un plan antérieur (article L. 421-2-7 modifié). Les dispositions qui permettaient au conseil municipal de constater l'illégalité du document n'ont plus lieu d'être puisque dans cette hypothèse, le PLU peut désormais être abrogé.
- qu'une telle annulation n'entraîne pas obligatoirement l'annulation des permis de construire pris sous l'empire du POS annulé ; tout dépend du lien entre ces permis et les dispositions du POS à l'origine de l'annulation ; en tout état de cause, l'annulation des permis doit avoir été demandée dans les délais ;
- que, de la même façon, l'annulation d'un plan d'aménagement de zone (PAZ) d'une ZAC (soit directe, soit résultant de l'annulation de la décision de création de la ZAC) n'implique pas automatiquement l'annulation d'un permis attribué en application du PAZ ; ce sont les dispositions du POS qui sont remises en vigueur.

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2. CAPACITÉ ET HABILITATION. QUALITÉ ET INTÉRÊT POUR AGIR

N'importe qui ne peut pas engager un recours en annulation contre une décision administrative. Il faut d'une part avoir capacité pour agir, d'autre part avoir un intérêt suffisant pour agir.

2.1. La capacité et l'habilitation pour agir

Elle concerne la personne qui va signer le recours. S'agissant d'une association déclarée, donc dotée de la personnalité morale (l'agrément n'est pas obligatoire), cela se traduit par deux questions :
· le signataire est-il bien le représentant légal de l'association (capacité) ?
· est-il habilité par un organe délibérant, assemblée générale ou conseil d'administration, à introduire ce recours ?
Il convient de s'assurer que l'on respecte les statuts. Pour rédiger ces derniers, il est préférable de prévoir une habilitation du président par le conseil d'administration, plus facile à réunir que l'assemblée générale. Le procès verbal de la délibération habilitant le président à déposer le recours doit être produit devant le tribunal, en première instance comme en appel.

2.2. La qualité et l'intérêt pour agir

Ces deux points tiennent au rapport existant entre le requérant et la décision attaquée. A quelle catégorie (qualité) appartient le requérant eu égard à cette décision ? Une association régie par la loi de 1901 a normalement qualité pour agir dans les domaines de l'environnement et de l'urbanisme si son objet dans ses statuts est bien rédigé dans ce sens.
Cette rédaction est fondamentale : la vocation de l'association doit y être explicitée de façon à couvrir une large gamme de décisions administratives ; la compétence géographique doit également être précisée, mais sans exagération : une compétence trop étendue pourrait faire juger que l'association n'est pas concernée par un problème strictement local, alors que c'est précisément ce problème qui a mobilisé l'association.
L'intérêt pour agir implique que la décision attaquée est réellement susceptible de porter préjudice à l'association requérante, c'est à dire d'aller, de façon certaine et directe, à l'encontre de son objectif : qualité et intérêt pour agir sont liés et le juge les considère souvent comme un tout.

Ces questions de capacité et d'intérêt pour agir sont importantes car c'est elles que contestent en premier lieu les avocats de nos adversaires : si les statuts sont mal rédigés, si le conseil d'administration n'a pas convenablement délibéré, ils ont beau jeu d'alléguer l'irrecevabilité du recours ; celui-ci se trouve écarté sans même que soient évoqués les moyens de fond.

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3. LES DÉLAIS. L'EXCEPTION D'ILLÉGALITÉ. LE RECOURS GRACIEUX

3.1. Le délai normal pour déposer un recours contre une décision est de deux mois.

A première vue ce délai peut paraître long ; l'expérience montre qu'il est tout juste suffisant pour prendre connaissance de la décision, étudier le dossier et les moyens de recours, et réunir le conseil d'administration.
Quel est le point de départ de ce délai de deux mois ?
· S'il s'agit d'un acte réglementaire, donc à caractère général, ce sera la date de sa publication au recueil des actes administratifs, ou de son affichage en mairie (la première de ces deux dates). Ainsi, l'arrêté rendant public un projet de POS et la délibération l'approuvant, doivent être affichés en mairie pendant un mois et faire l'objet d'une mention dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département. Le délai court à partir de la date de ces deux formalités qui a été accomplie en dernier lieu ; concernant l'affichage, le point de départ du délai est le premier jour de la période d'un mois.
· S'il s'agit d'un acte individuel, comme un permis de construire, cet acte est notifié à l'intéressé et, pour lui, le délai court à compter de cette notification. Mais pour les tiers le délai part de la première des deux dates : celle de l'affichage en mairie (pendant 2 mois), celle de l'affichage sur le terrain par les soins de l'intéressé pendant toute la durée du chantier (article R. 421-39).

C'est dire qu'une grande vigilance est toujours indispensable.

Elle l'est notamment lorsque la décision est implicite. En règle générale, l'absence de réponse de la part de l'administration à une demande émanant d'un particulier signifie le rejet de la demande. Mais en matière d'urbanisme (demande de permis de construire ou déclaration en tenant lieu, demande d'autorisation de lotir ou de démolir) c'est le contraire : l'autorisation demandée se trouve tacitement accordée en cas de non-réponse dans un délai non plus de quatre mais de deux mois (cf. ci-dessous, loi du 12/4/2 000). Le délai de recours contre un tel permis tacite est toujours de deux mois ; son point de départ est l'affichage sur le terrain, par l'intéressé, de la preuve de sa demande.

La loi du 12 avril 2 000 fait obligation aux autorités administratives d'accuser réception des demandes qui lui sont faites par les usagers (sauf s'il s'agit de demandes répétitives et systématiques) ; les délais de recours sont inopposables à l'auteur d'une demande à qui l'accusé de réception n'a pas été transmis ou qui a reçu un AR incomplet ou erroné. Cette inopposabilité ne s'applique pas si l'administration a notifié une décision expresse à l'auteur de la demande avant naissance de la décision implicite. La loi donne valeur législative au principe selon lequel le silence de l'administration vaut rejet de la demande mais ce délai est désormais de 2 mois. Par ailleurs, le silence gardé pendant 2 mois par l'administration vaut acceptation dans les cas prévus par décret en conseil d'Etat ; c'est le cas pour le permis de construire (sauf si on se trouve dans les cas où un permis tacite ne peut être accordé), de démolir ou encore l'autorisation de défrichement.

3.2. L'exception d'illégalité peut permettre d'échapper à la forclusion

Au-delà du délai de deux mois la décision devient définitive et ne peut plus faire l'objet d'un recours en annulation.
On peut toutefois contester ultérieurement la légalité d'une décision réglementaire (par exemple un POS) à l'occasion d'un recours contre un acte individuel (par exemple un permis de construire) pris dans le cadre de celle-ci. S'il apparaît que le POS est objectivement illégal (par exemple incompatible avec le schéma directeur), le juge prononce à son égard l'exception d'illégalité qui lui permet d'en écarter les dispositions.
Ce moyen est évidemment plus délicat à mettre en œuvre qu'un recours normal dans les deux mois. Il appelle en outre les observations suivantes :
- Si un POS est ainsi déclaré illégal, il n'est pas pour autant annulé ; la commune ne peut l'appliquer mais n'est tenue de le mettre en révision (pour le rendre légal) que si quelqu'un lui fait expressément la demande.
- Comme l'annulation d'un POS, sa déclaration d'illégalité à l'occasion d'un recours contre un permis n'entraîne pas obligatoirement l'annulation du permis attaqué ; cela dépend du lien entre le permis et les dispositions du POS à l'origine de son illégalité. Si bien que la "victoire" de l'association requérante vis-à-vis du POS peut se révéler de nul effet vis-à-vis du permis contesté.
- Enfin depuis la loi du 9 février 1995 (article L 600-1 du code de l'urbanisme) l'illégalité pour vice de forme ou de procédure ne peut être prononcée après l'expiration d'un délai de 6 mois (sauf si le vice de forme concerne la violation des règles de l'enquête publique ou l'absence du rapport de présentation ou encore en cas d'incompétence de l'auteur de l'acte). Autrement dit, il faut alors trouver des moyens d'illégalité interne, ce qui est beaucoup plus difficile.

3.3. Le recours gracieux

Un bon moyen pour allonger le délai du recours tout en faisant preuve d'un désir de concertation consiste à utiliser la procédure du recours gracieux. Par un tel recours - qui n'ouvre pas la phase contentieuse - le requérant s'adresse "à l'amiable" à l'auteur de la décision pour lui demander de bien vouloir la retirer de lui-même.

Ce recours doit, lui aussi, être déposé auprès de l'auteur de la décision dans le délai de deux mois, mais ce délai est ici plus facile à tenir car la procédure est plus légère ; en particulier l'habilitation du président de l'association n'est pas requise. Le recours gracieux fait courir un nouveau délai de deux mois à compter de la réponse de l'autorité sollicitée ; si celle-ci ne répond pas, c'est au bout d'un délai de 2 mois à partir du recours gracieux que l'on considère que la demande est rejetée, ce qui ouvre un nouveau délai de deux mois pour introduire, si on le désire, un recours contentieux.
La requête n'a pas à répondre à d'importantes obligations de forme. C'est simplement une lettre qui doit surtout :
- prendre date, pour interrompre le délai initial de deux mois et éventuellement servir d'origine au délai de 2 mois en cas de non-réponse. Ce sera donc soit une lettre recommandée AR, soit une lettre dont le double, revêtu du cachet daté de l'administration concernée, reste entre les mains du requérant et des divers intervenants.
- exposer brièvement, mais aussi exhaustivement que possible, les moyens que l'on peut soulever pour prouver l'illégalité externe et interne de la décision contestée. L'objectif est ici de convaincre l'auteur de cette dernière qu'il a tout intérêt à la rapporter plutôt que de courir le risque de la voir annulée par le tribunal.
- conclure nettement : "par le présent recours gracieux nous vous demandons de bien vouloir rapporter telle décision…"

Lorsqu'il s'agit de la délibération d'un conseil municipal, il faut s'adresser au Maire, en lui demandant de soumettre à nouveau la question au conseil, lors d'une prochaine réunion. Le Maire doit en principe déférer à cette demande ; s'il ne le fait pas, ou s'il répond par la négative sans avoir consulté à nouveau le conseil, sa réponse n'est pas valable et son attitude pourra être signalée au cours de la phase contentieuse susceptible de s'ouvrir ultérieurement.
Comme tout recours en matière d'urbanisme se rapportant à des décisions relatives à l'occupation ou à l'utilisation du sol, il doit être communiqué dans un délai de 15 jours à l'auteur de la décision et aux bénéficiaires de la décision par LR avec AR (article L.600-3 du code de l'urbanisme devenu R. 600-1 depuis le 1/1/2 001). Ce défaut de communication rendrait irrecevable le recours contentieux ultérieur.

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4. INTRODUCTION DE L'INSTANCE. SURSIS À EXÉCUTION, AUDIENCE ET JUGEMENT

4.1. L'introduction de l'instance

Le recours est introduit par un document appelé "mémoire introductif d'instance", envoyé ou déposé au greffe du tribunal administratif.
Cette démarche doit obligatoirement être accompagnée de deux formalités :
- le dépôt simultané d'un timbre fiscal de 100 francs, et d'une copie de la décision attaquée (si elle est explicite).
- En matière d'urbanisme, la notification du recours, dans un délai de 15 jours aux autres parties concernées, c'est à dire l'administration responsable et, s'il s'agit d'un acte individuel, le bénéficiaire de cet acte (cf ci-dessus - recours gracieux). Le tribunal exige qu'on lui apporte la preuve de ces notifications, à peine d'irrecevabilité du recours.

Le recours doit être obligatoirement accompagné de la décision attaquée - en cas de décision implicite, de la copie et de l'AR de la demande - le mandat donnant autorisation et qualité pour agir et autant de copies du recours qu'il y a de parties à l'instance. Il convient également de joindre toutes les pièces utiles à la compréhension de l'affaire, la procédure étant essentiellement écrite. Le recours doit bien évidemment indiquer avec précision les nom et qualité du requérant et être signé. Lorsque le tribunal demande de régulariser la requête, cette régularisation doit intervenir dans le délai fixé par le tribunal et, au plus tard, avant la clôture de l'instruction. Une irrecevabilité opposée en première instance ne peut être couverte en appel.

Le mémoire introductif, qui doit être déposé dans le délai de deux mois, peut ne pas être exhaustif et renvoyer à un mémoire ultérieur complémentaire ; il doit alors l'annoncer, et le mémoire complémentaire (ou ampliatif) devra être déposé dans un délai relativement bref, fixé le plus souvent par le tribunal lui-même.
Il doit en tout cas comporter les éléments essentiels du recours :
- tout d'abord un exposé des faits : situation générale, décisions antérieures, caractéristiques de la décision contestée, intérêt à agir de l'association à l'encontre de cette décision.
- puis (et c'est le plus important) les moyens juridiques permettant de démontrer l'illégalité de la décision. Cette démonstration doit être rigoureuse. Il faut, dès le mémoire introductif, aborder les deux causes juridiques, c'est à dire exposer des moyens portant sur la légalité externe et des moyens portant sur la légalité interne ; sinon la cause non évoquée ne pourrait plus l'être par la suite.
- la motivation par référence est strictement encadrée : admise dans une demande à fin de sursis se référant expressément à la requête en annulation déposée conjointement, non admise si l'autre requête n'est pas jointe ou en appel : la requête en appel doit contenir les moyens d'appel.
- enfin une conclusion précise du genre : " Par les moyens développés ci-dessus, ainsi que par tout autre moyen que nous nous réservons d'évoquer par la suite, nous estimons telle décision illégale et demandons au tribunal administratif de bien vouloir en prononcer l'annulation ".

Le mémoire introductif sera suivi d'autres mémoires :
- le mémoire ampliatif, déjà cité, si le premier est incomplet ;
- le "mémoire en réponse" de la partie adverse ;
- s'il y a lieu un nouveau mémoire du requérant, le mémoire en réplique ;
- d'autres mémoires en réplique, jusqu'à ce que, tous les arguments ayant été échangés grâce à ces documents écrits, le tribunal fixe la date de l'audience (ce qui revient à clore l'instruction - il est rare que soit prise une ordonnance spécifique pour prononcer cette clôture).

Des mémoires en intervention peuvent être déposés par toute autre association ou particulier souhaitant appuyer la requête et développer d'autres arguments (cf ci-après 6).

4.2. L'audience et le jugement

L'audience a généralement un intérêt limité, toute la procédure s'étant préalablement déroulée par écrit. Après une brève présentation de l'affaire par le rapporteur, les représentants des parties présents à l'audience sont invités à faire connaître leurs observations mais se contentent en général de renvoyer aux pièces écrites. Le Commissaire du Gouvernement (c'est l'un des conseillers désigné à cet effet) décrit alors l'affaire et propose une conclusion (qui sera suivie dans la très grande majorité des cas). L'intérêt d'assister à l'audience, c'est d'écouter ces conclusions car, même si le commissaire estime la requête irrecevable, il analyse généralement sommairement les moyens de fond.

L'affaire est alors "mise en délibéré", et le jugement est prononcé quelques semaines après. Ce jugement est porté à la connaissance des parties par le greffe, mais il est essentiel que la "partie gagnante" le notifie officiellement à la "partie perdante", afin de faire courir le plus tôt possible le délai de deux mois pendant lequel celle-ci peut faire appel.

ATTENTION : le jugement peut se terminer par une condamnation à une amende pour recours abusif d'un maximum de 20 000 F.

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5. LES VOIES DE RECOURS

Il est possible de faire appel du jugement d'un tribunal administratif auprès d'une Cour Administrative d'Appel. Le délai est de deux mois à compter de la notification du jugement par la partie adverse.

Si l'association requérante a obtenu gain de cause, c'est la partie adverse (administration et particulier bénéficiaire en cas d'acte individuel) qui peut faire appel. L'association est alors "défenderesse" ou "intimée". Il lui appartient de se défendre devant la Cour d'Appel ; si le jugement intervenu ne lui donnait que partiellement satisfaction, elle peut alors en profiter pour faire appel à son tour, même hors délai ; il s'agit dans ce cas d'un appel incident.

Si en revanche l'association a été déboutée, elle doit prendre une décision : faire appel ou pas. C'est une question de cas d'espèce. Se sent-elle capable d'être plus convaincante auprès des juges du second degré qu'auprès de ceux du premier, avec le risque d'appel incident de la partie adverse ?

Nous ne traiterons pas du pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat, qui exige de tout autres compétences.

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6. LES INTERVENTIONS. LE DÉSISTEMENT. LES RÉFÉRÉS

6.1. Les interventions volontaires

Dans l'hypothèse où, un recours étant introduit auprès du tribunal, un tiers à l'instance, personne morale ou physique, ayant intérêt à agir, décide de se joindre à l'instance en appuyant le recours déjà déposé. Ce tiers dépose alors au greffe un mémoire en intervention. Pas de formalité particulière, pas de délai. L'intervenant (qui est par exemple une association "amie" de la requérante) peut librement développer ses moyens, à l'intérieur des causes juridiques développées par la requête initiale.

6.2. Le désistement

Il est toujours possible de se désister en cours de procédure, par exemple si le requérant reçoit satisfaction de la part de l'administration, ou des promesses suffisamment précises. Le désistement porte alors sur l'instance (que l'on retire) et sur l'action (à laquelle on renonce, à l'avenir, sur le même sujet) ; il doit être porté à la connaissance du tribunal avant la clôture de l'instruction ; le tribunal en donne acte. Désormais, il ne sera plus possible de faire juger la même question.
Le désistement n'empêche pas d'obtenir des frais irrépétibles si satisfaction est obtenue en cours d'instance. L'autre partie ne peut obtenir de tels dédommagements que si elle les demande avant le désistement de l'adversaire.
Le désistement d'office est prononcé lorsque le requérant n'a pas produit le mémoire complémentaire annoncé.

Le non-lieu permet de clore le procès dès lors que le litige est éteint : " il n'y a plus lieu à statuer " selon la formule des jugements. Ainsi, l'annulation d'un acte attaqué entraîne le non lieu à statuer sur la demande de sursis.

6.3. Les référés

La loi du 30 juin 2 000, précisée par le décret du 22 novembre 2 000 a sensiblement modifié les procédures d'urgence. Les trois référés sont le référé suspension (ancien sursis à exécution), le référé injonction et le référé conservatoire. Ces dispositions sont entrées en vigueur le 1/1/2001.

6.3.1. Le référé suspension

Le recours pour excès de pouvoir n'a pas d'effet suspensif : c'est là un des privilèges de l'administration, dont les décisions exécutoires continuent d'avoir des effets de droit malgré les contestations dont elles sont l'objet. Sur le terrain, le bénéficiaire d'une autorisation administrative est donc en droit de l'appliquer, ce qui peut avoir des conséquences graves et irréversibles. Comment agir pour l'en empêcher ?

Le requérant va demander que la décision administrative soit suspendue afin qu'elle soit paralysée jusqu'à ce qu'il soit statué au fond.

Cette demande doit faire l'objet d'un mémoire introductif indépendant du mémoire "au fond", à déposer également au greffe et dans le même délai. On peut fort bien déposer les deux mémoires en même temps.

Désormais, le juge des référés, saisi d'une requête en annulation peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Au moyen sérieux de nature à justifier l'annulation est substitué un moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité. Le juge peut alors plus facilement suspendre la décision. Par ailleurs, la seconde condition de la suspension réside dans l'urgence et non plus dans les conséquences difficilement réparables ou irréversibles de la décision. La suspension peut être partielle , c'est-à-dire ne porter que sur une partie de la décision.
Lorsque la demande d'annulation d'un permis de construire est assortie d'une demande de suspension, le juge des référés statue dans le délai d'un mois. Lorsque la requête est fondée sur l'absence d'étude d'impact, le juge des référés suspend la décision attaquée dès que cette absence est constatée.

Les règles relatives à la demande de sursis à exécution subsistent :
- peut se référer à la demande principale pour tout ce qui concerne les moyens avancés à l'appui de la demande d'annulation,
- doit obligatoirement conclure que l'on demande une suspension et le justifier en faisant apparaître :
. qu'au moins l'un des moyens évoqués est sérieux ;
. qu'il y a urgence, le bénéficiaire de la décision étant susceptible, à court terme, d'engager des travaux qui entraîneraient des dommages considérables et non réparables à l'environnement.

La procédure est la même que pour le recours au fond, mais accélérée. C'est le président du tribunal ou un magistrat désigné à cet effet qui est juge des référés. La procédure contradictoire est maintenue. Il s'agit de mesures provisoires qui ne sont pas susceptibles d'appel mais de cassation devant le Conseil d'Etat dans le délai de 15 jours.

Il convient de remarquer en outre :
- que le jugement sur la suspension ne préjuge en rien du jugement au fond qui interviendra ultérieurement.
- que le sursis à exécution était rarement accordé pour des moyens de légalité externe, même s'ils sont sérieux : le juge tend à les considérer comme régularisables ; il met alors volontiers en avant l'intérêt général pour refuser le sursis.
- enfin que le sursis doit être accordé si l'acte attaqué, qui aurait dû être précédé d'une étude d'impact, ne l'a pas été ou a été précédé d'une étude insuffisante.

6.3.2. Le référé injonction ou référé " liberté "

Créé par la loi du 3 juin 2 000, il confère, en cas d'urgence, au juge des référés un pouvoir d'injonction à l'égard de l'administration et d'ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale, ce point étant essentiel Ces décisions sont susceptibles d'appel dans les 15 jours devant le Conseil d'Etat qui rend sa décision en 48 heures.

6.3.3. Le référé conservatoire

Complète les deux précédents et permet au juge, en cas d'urgence, et sur simple requête recevable même en l'absence de décision préalable, d'ordonner toutes mesures utiles sans faire obstacle à une décision administrative (ex : expulsion d'occupants sans titre du domaine public).

Les référés pour un constat d'urgence ou pour une mesure d'instruction, une expertise par exemple, sont maintenus.
Le "référé-expertise" tend à faire désigner par le juge un expert qui sera chargé de constater les faits et de les analyser, sans s'immiscer dans les questions de droit.
Le "référé-constat d'urgence" ressemble au précédent, sinon que l'expert doit se contenter d'aller d'urgence constater certains faits, sans les analyser.
Dans les deux cas, le demandeur peut - ou non - donner à l'affaire une suite contentieuse selon les conclusions de l'expert. Mais s'il ne donne pas suite les frais d'expertise seront d'office à sa charge.

Marie-Françoise Choisnard

Sommaire

PETIT GLOSSAIRE DE L'URBANISME

I. DOCUMENTS GÉNÉRAUX DE PLANIFICATION

Schéma directeur (SD) L 122-1- Élaboré à l'initiative des communes concernées, l'État étant associé. Après diverses consultations, il est approuvé par l'EPCI. En cas de défaillance, l'initiative revient à l'État, avec approbation par décret en Conseil d'Etat (L 122-3). C'est le cas pour le SDIF, en Ile de France. - Donne les orientations fondamentales : destination des sols, zones d'activités, tracé des grandes infrastructures…- N'est pas opposable aux particuliers, mais s'impose aux administrations : les POS, ZAC et PAZ doivent être compatibles. - Contient un rapport analysant les situations existante et future et des documents graphiques. Schéma de cohérence territoriale (SCOT) - Élaboré et révisé par un EPCI ou un syndicat mixte ; procédure conduite par le président de cet organe ; soumis à concertation. Le président consulte le document de gestion de l'espace agricole (lorsqu'il existe) qui remplace la carte des terres agricoles.- Le rapport de présentation comprend un diagnostic pour préciser les besoins en matière de développement économique, aménagement de l'espace, environnement, équilibre social de l'habitat, transports ; l'état initial de l'environnement ; le projet de développement durable ; l'évaluation des incidences sur l'environnement. - Le document d'orientation contient des règles opposables aux documents inférieurs (organisation de l'espace, espaces et sites à protéger, équilibre entre espaces urbains et naturel…).s

Plan d'occupation des sols (POS) L 123-1Il concerne le plus souvent le territoire d'une commune et est élaboré à son initiative, en trois phases : · Prescription : le conseil municipal prescrit l'élaboration (ou la révision, ou la modification) du POS. Dès ce moment, on peut opposer un sursis à statuer aux demandes qui seraient incompatibles avec les dispositions futures. · Publication : après instruction administrative, le POS est adopté par le CM, puis publié ; il devient alors opposable aux tiers.· Approbation : après enquête publique et diverses consultations (notamment des associations agréées qui en font la demande), le POS est approuvé par le CM. C'est dorénavant le Maire qui sera compétent pour délivrer, au nom de la commune, les permis de construire, de lotir, etc…Il comprend essentiellement : · un rapport de présentation des situations existante et future, · un règlement précisant les règles d'urbanisme à respecter, en particulier les COS, et la surface de chaque parcelle. · des zones graphiques, découpant le territoire communal en zones : zones U (urbaines) vouées à la construction, zones N (naturelles) où la construction doit rester très limitée ; les zones NA sont vouées à la construction ultérieure.Les dérogations au POS sont interdites sauf si elles sont explicitées et quantifiées. Plan local d'urbanisme (L. 121-1 à L. 121-9, décret 27/3/01)- Concerne l'intégralité du territoire de la commune sauf parties du territoire couvertes par un plan de sauvegarde et de mise en valeur ; les communes dotées d'un POS partiel au 1/4/2001 sont tenues d'adopter un document plus global ou de l'abroger ;- La délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du PLU fixe les modalités de la concertation préalable avec la population ;- L'élaboration doit être précédée du même diagnostic que pour le SCOT ;- La prescription permet le SAS ; le projet arrêté par le CM est soumis pour avis aux personnes associées ; en cas de conflit, saisine de la commission de conciliation départementale ;- L'enquête publique n'est plus précédée de la publication ; approuvé par le CM, le PLU est opposable.Le PLU doit exposer le diagnostic précité ainsi que le projet d'aménagement et de développement durable. Le règlement ne comporte plus obligatoirement que les règles concernant l'implantation des constructions (articles 6 et 7) ; les autres règles sont facultatives. Il ne peut être fixé une superficie minimale pour les terrains constructibles que lorsqu'ils sont situés en dehors des zones d'assainissement collectif. Les dépassements de COS ne sont plus autorisés.Le PLU comprend des zones urbaines (U), à urbaniser (AU), agricoles (A), naturelles et forestières (N).La loi a introduit la possibilité d'ajuster le périmètre de 500 mètres autour des monuments historiques, sur proposition de l'ABF.

Zone d'aménagement concerté (ZAC) et Plan d'aménagement de zone (PAZ) L311-1La collectivité (le plus souvent la commune) veut réaliser une opération d'urbanisme cohérente pour un objectif précis (L 300-1). La maîtrise de l'opération lui est apportée par la création d'une ZAC. S'il y a POS, le CM est compétent pour en décider, uniquement sur les zones U et NA ; en l'absence d'un POS approuvé, la commune doit demander au Préfet de prendre un arrêté. Le plan détaillé d'aménagement est défini par le PAZ, qui doit prévoir l'équilibre des dépenses et des recettes et qui est approuvé, après enquête publique, par l'autorité qui a créé la ZAC. En l'absence de POS, le PAZ est obligatoire. S'il y a POS approuvé, il se substitue au POS sur le territoire de la ZAC. Par la suite, l'opération est concrètement réalisée soit par un organisme public (en régie ou en concession) soit par un organisme privé qui, aux termes d'une convention, en supporte les aléas financiers. ZACLa loi SRU supprime les PAZ dont les règles sont insérées dans le PLU. Les mesures de publicité et d'information du public sont renforcées (approbation du dossier de réalisation et du programme d'équipements publics) comme la prise en compte des préoccupations environnementales (étude d'impact).La réalisation de la ZAC est subordonnée au règlement du PLU (localisation des espaces publics, des ouvrages publics, SHON).Deux modes de réalisation subsistent : régie ou convention.

Projet d'intérêt général (PIG). L 121-12 et R 121-13
C'est un projet présentant un caractère d'utilité publique, dont l'objectif est l'un de ceux qu'énumèrent les textes et pris en considération par l'État, une région, un département ou une commune. Il appartient au Préfet d'exiger que les documents d'urbanisme (SD, POS, etc…) soient compatibles avec les PIG. La réalisation d'une aire d'accueil pour les gens du voyage peut désormais être qualifiée de PIG.

Les installations classées pour la protection de l'environnement
Il est important de savoir qu'il s'agit d'installations nuisantes pour l'environnement ; les moins dangereuses sont soumises à déclaration, les autres à autorisation après enquête publique. Les installations de type " SEVESO " sont évidemment les plus dangereuses. Il est important de participer à ces enquêtes et, à l'occasion de toute modification ou révision du POS (PLU), de vérifier les dispositions les concernant à la rubrique " sont autorisés… ".

II. LES DOCUMENTS INDIVIDUELS

A. Le certificat d'urbanisme de l'article L410-1 a été profondément remanié par la loi SRU
On distingue le certificat informatif et le certificat détaillé mais il indique dans tous les cas : les dispositions d'urbanisme applicables au terrain, les limitations administratives au droit de propriété, la desserte par les équipements publics, les taxes et participations d'urbanisme.
Le certificat de simple information ne précise plus si le terrain est constructible ; il n'est plus positif ou négatif.
Ce certificat créé des droits pour le particulier, car les renseignements fournis par l'administration engagent celle-ci pour un an, même si, au cours de cette année, les règlements d'urbanisme sont amenés à changer.

B. Le permis de construire. L 421-1
Quiconque souhaite édifier un bâtiment quelconque doit obtenir un permis de construire préalable. Cette règle est tout à fait générale ; elle s'applique tant aux personnes physiques que morales, y compris les administrations civiles. Elle s'impose également pour les travaux à exécuter sur des immeubles existants, s'il s'agit d'en changer la destination, d'en modifier l'aspect extérieur ou le volume, ou de créer des niveaux supplémentaires.
Toutefois les ravalements et les travaux de peu d'importance, visés à l'article R 422-2, sont seulement soumis au régime de la déclaration 1 mois à l'avance.
La demande de permis doit être déposée en mairie ; le concours d'un architecte est obligatoire si la construction projetée mesure plus de 170 mètres carrés. Dans les 15 jours du dépôt de la demande, mention de celle-ci est affichée à la mairie.
Le délai d'instruction normal est de 2 mois mais il existe de nombreux cas de prorogation. Sans réponse à l'issue du délai d'instruction, le permis est considéré comme tacitement accordé.
Le permis est accordé par le Maire, au nom de la commune, s'il y a POS approuvé ; dans le cas contraire, il l'est, au nom de l'État, par le Maire ou par le Préfet suivant l'importance du projet. Mention du permis (ou preuve du dépôt de la demande restée sans réponse, si le permis est tacite) doit être affichée, sur place, pendant la durée des travaux. Le permis est périmé si rien n'a été entrepris dans les deux ans de sa délivrance.
Dans certains cas (par exemple si le POS est en cours de révision) l'administration peut opposer à la demande un sursis à statuer ; ce dernier ne peut dépasser deux ans.
La loi SRU introduit l'avis conforme du préfet dans le cas d'annulation du POS ou de la constatation de son illégalité lorsque cette décision n'a pas pour effet de remettre en vigueur des dispositions antérieures.

C. Le permis de démolir. L 430-1
Il n'est exigé que dans des cas précis :
- soit pour "raisons sociales", c'est à dire dans des zones où les logements pourraient manquer ; sont ainsi classées dans cette catégorie les communes situées dans un rayon de 50 kilomètres autour de Paris. L'avis conforme du Préfet est alors nécessaire.
- soit pour conservation du patrimoine : secteurs sauvegardés, immeubles inscrits, zones de protection du patrimoine architectural. L'avis conforme de l'Architecte des Bâtiments de France (ABF) est alors nécessaire.
La demande est déposée en mairie, où elle est affichée dans les 15 jours. Le délai d'instruction est de 4 mois : sans réponse dans ce délai, le permis est tacitement acquis.
Le permis est accordé par le Maire s'il y a POS approuvé, par le Préfet dans le cas contraire. Il doit être affiché en mairie et sur le terrain pendant la durée du chantier.

D. Le lotissement. R 315-1 et suivants
Tout lotissement - c'est à dire toute division de propriété réalisée dans un but de construction - doit être précédé d'une autorisation administrative.
Le dossier est déposé en mairie, où la demande est affichée dans les 15 jours. Le délai normal d'instruction est de 3 mois : s'il n'y a pas de réponse dans ce délai, le demandeur envoie une nouvelle lettre, et le permis est accordé tacitement (sauf s'il y a proximité de bâtiments classés ou inscrits) dans le mois de cette lettre (R 315-21-1).
La demande est instruite par le maire s'il y a POS approuvé ; elle doit être refusée si le projet de lotissement n'est pas conforme au POS (R 315-28). S'il n'y a pas de POS approuvé, la demande est instruite par le Préfet.
L'arrêté d'autorisation (ou la preuve de la demande restée sans réponse) doit être affiché sur le terrain pendant la durée du chantier.

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